黨的二十大報告中明確指出，法治政府建設是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程。優(yōu)化政府職責體系和組織結構，推進(jìn)機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力，成為踐行習近平法治思想、深入推進(jìn)依法治國的關(guān)鍵。黨的十八大以來(lái)，我國的制度建設能力與治理能力明顯提高，各種以清單式治理為基本理念的制度安排，在規范政府權力邊界、明確市場(chǎng)權利范疇、完善社會(huì )力量培育等領(lǐng)域構筑起巨大的制度勢能，為全面深化改革、深入推進(jìn)法治建設、推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展提供了新思路、新理念、新方案。

清單式治理的理念源流

清單治理這一概念及其運用的起點(diǎn)都來(lái)源于商業(yè)、市場(chǎng)管理過(guò)程中的實(shí)踐經(jīng)驗，這一模式的具體操作方案以及基本的機制論證在阿圖·戈文德的《清單革命》中被總結完善。清單式管理的基本做法是采用清單形式把復雜的事務(wù)逐項列出來(lái)使之簡(jiǎn)單化，以便有條理地、系統地解決問(wèn)題。這是一種實(shí)用的解決問(wèn)題的方式，不僅運用于企業(yè)領(lǐng)域，在公共領(lǐng)域也得到廣泛采用。因為現代社會(huì )越來(lái)越復雜，其復雜性已經(jīng)超出人們的控制能力范圍，為避免錯誤發(fā)生，無(wú)論是在醫療、金融、商業(yè)、行政等哪個(gè)領(lǐng)域都需要實(shí)現清單革命，按照清單革命的原則行事。與企業(yè)中施行的清單管理不同，公共領(lǐng)域推進(jìn)清單制的要義在于強調與社會(huì )治理、政府職能轉變相適應，提升公共部門(mén)運行的效率和公共服務(wù)的水平。清單治理是實(shí)現權責可視化，規范和約束公共行政權的一種有效機制。當前學(xué)界對于清單式治理的研究，主要從清單治理的性質(zhì)、法理、類(lèi)型、存在問(wèn)題、改善途徑等角度進(jìn)行研究，認為清單治理是促進(jìn)政府職能轉變、規范政府權責有效的治理技術(shù)工具，清單治理體現著(zhù)法治行政和簡(jiǎn)政放權的理念。以法治精神來(lái)看待清單治理是全面推進(jìn)依法治國進(jìn)程必然的選擇。

黨的十八大以來(lái)，隨著(zhù)國家治理體系與治理能力現代化的推進(jìn)，以精準治理、高效治理、合作共治為價(jià)值追求的清單式治理機制，在我國公共領(lǐng)域逐步興起，呈現出鮮明的實(shí)踐特征。清單治理的運用，對于豐富國家治理體系內涵、提升國家治理能力、增強國家治理效能具有重要意義。清單式治理迭代了傳統的管理思想，將治理理念作為核心，以同步提升行政效率和市場(chǎng)績(jì)效為基本遵循，在研判分析政府、市場(chǎng)與社會(huì )關(guān)系演變及存在的現實(shí)性問(wèn)題的基礎上，針對問(wèn)題與癥結，將復雜的政策論證與研判、理論分析與推演等治理理性的形塑過(guò)程，壓縮為制定清單的過(guò)程，再通過(guò)這種蘊含了治理理性的、以清單為表征的精細化治理工具來(lái)框定各方行動(dòng)邊界，為政府、市場(chǎng)與社會(huì )提供明確的行動(dòng)預期，充分釋放“紅線(xiàn)”以?xún)鹊淖杂?，從而推?dòng)政府、市場(chǎng)與社會(huì )整體效率的提升。

清單為形式，治理為內涵。清單式治理如同醫生為患者開(kāi)出的藥方，無(wú)論針對的病癥、治療的原理多么復雜，僅通過(guò)簡(jiǎn)潔明確的條文列舉，便省去了復雜的闡釋與說(shuō)教，引導患者按圖索驥，直指問(wèn)題關(guān)鍵，直接貫徹執行。在清單式治理的公共實(shí)踐中，這種治理模式往往借助于以各種清單為表征的精細化治理工具，在法治的基本框架下，對權力、責任、權利、義務(wù)的內涵及其運作范疇設定起剛性的運作框架并細化為清單的形式，把政府、市場(chǎng)、社會(huì )范疇內的治理行動(dòng)、市場(chǎng)自由、社會(huì )參與等活動(dòng)列出明確的、清晰的治理要求與控制要點(diǎn)，嚴格推進(jìn)清單執行，形成制度化、規范化的治理方式，由此厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì )的權責邊界，為三者提供明確的行動(dòng)指引，實(shí)現三方合作共治、互惠共贏(yíng)的目的。清單式治理蘊含了合作共治的治理思想，是以依法治政府、法治市場(chǎng)、法治社會(huì )為核心內容，以清單的外觀(guān)，構建起的針對政府、市場(chǎng)與社會(huì )劃界定責、職能配置的治理機制。清單式治理理念是為了更好地促進(jìn)政府、市場(chǎng)與社會(huì )的良性互動(dòng)與健康發(fā)展，為其提供穩定的制度運行軌道以及良性的協(xié)同共治路徑。

清單式治理的理論基礎

清單式治理機制作為強化推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化的工具抓手，對提升治理效率、激活市場(chǎng)活力、強化社會(huì )參與具有重要的制度效能，也是實(shí)現治理現代化、法治化、科學(xué)化、精細化，推動(dòng)實(shí)現中華民族偉大復興的重要頂層設計。清單式治理是一個(gè)不斷發(fā)展創(chuàng )新的治理模式，具有豐富的內涵與形式。以權力清單規范行政秩序，凝聚政治理性、法治理性、制度理性于清單之中，為行政人員提供明確的行權指引，簡(jiǎn)化了行權的復雜程序，讓權力在陽(yáng)光下健康運行；以負面清單規范市場(chǎng)秩序，在法治與宏觀(guān)調控的紅線(xiàn)內為市場(chǎng)充分釋放自由，激活多元產(chǎn)權主體的市場(chǎng)參與積極性，讓市場(chǎng)主體在法治市場(chǎng)的秩序框架下通過(guò)正當的競爭秩序實(shí)現產(chǎn)權效率的最大化；以責任清單平衡政府與市場(chǎng)、社會(huì )的關(guān)系，保證政府權責一致，為政府、市場(chǎng)與社會(huì )的關(guān)系發(fā)展設置預警保護帶，防范侵權、越權、失權行為的發(fā)生。在行政管理領(lǐng)域，黨政機關(guān)推行清單式管理，不僅能提高公職人員創(chuàng )造活力和黨政機關(guān)工作實(shí)效，而且能規范社會(huì )的權力運行方式和促進(jìn)政府職能轉變。在公共行政領(lǐng)域，全面推行“清單式”管理，可以實(shí)現從細處精細化著(zhù)手，向實(shí)處精準化發(fā)力，扎實(shí)改進(jìn)作風(fēng)，提高工作水平，有效服務(wù)群眾。

清單式治理的理論核心是法治市場(chǎng)。習近平總書(shū)記作出了“社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟的本質(zhì)就是法治經(jīng)濟”這一重要論斷。法治市場(chǎng)和法治政府便構成了法治經(jīng)濟的“一體兩翼”。習近平法治思想倡導我們要善用法治思維和法律手段解決市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展中出現的各種問(wèn)題，唯有良法方得善治，通過(guò)完善的制度安排與制度建設去調節市場(chǎng)經(jīng)濟關(guān)系、規范市場(chǎng)經(jīng)濟秩序、維護市場(chǎng)經(jīng)濟運行、推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展，使市場(chǎng)經(jīng)濟在法治的軌道上健康有序發(fā)展。換言之，要實(shí)現高質(zhì)量的治理，就需要用制度去明確規范政府、市場(chǎng)和社會(huì )的行為，保障市場(chǎng)經(jīng)濟在穩定的秩序下高效運行、健康發(fā)展。權力的行使有法律的依據，權力的范圍由法律規定的范圍來(lái)界定，“依法行政”、“權力法定”、“法無(wú)授權不可為”是落實(shí)憲法精神的嚴格要求。清單式治理正是面向“法治市場(chǎng)、法治政府”理念的制度設計。

清單式治理的基本思想是協(xié)作共治。清單式治理要求構建政府、市場(chǎng)和社會(huì )等多元主體協(xié)作共治的平臺，在國家發(fā)展進(jìn)程中充分釋放各自的力量。首先，推動(dòng)“合作共治”本就是“治理”理念中的應然之義。相較于對抗、博弈乃至違法犯罪來(lái)說(shuō)，多元主體之間在法定的軌道上平等協(xié)商、合作以及良性互動(dòng)，明顯更具有建設性，也更符合法治精神?！扒鍐问街卫怼弊鳛椤爸卫怼毙g(shù)語(yǔ)的延伸，強調在制定、實(shí)施清單過(guò)程中，以多元主體、多元力量的協(xié)作參與為基礎。其次，協(xié)作共治是實(shí)現國家治理體系、治理能力現代化的必然要求。清單式治理作為國家治理體系的一部分，必然要求通過(guò)協(xié)作共治實(shí)現不同主體間利益、權力與權利的協(xié)調。最后，協(xié)作共治亦是目前轉變政府與市場(chǎng)、社會(huì )關(guān)系的必然要求。清單式治理的內容涉及到對三者關(guān)系的調整，要求除政府外的其他社會(huì )力量也參與其中，從而使政府更好地向市場(chǎng)、社會(huì )放權。因此，以合作共治為基礎是清單式治理的應有之意。

清單式治理的根本依托是依法行政。從理論與實(shí)踐演繹的視角看來(lái)，我國清單式治理機制形成過(guò)程中的基本定位，既是對進(jìn)一步開(kāi)展“放管服改革”進(jìn)程的理性回應，更是進(jìn)一步優(yōu)化行政職責體系、建構法治政府秩序的重要過(guò)程。政府對于市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)和社會(huì )等公共領(lǐng)域開(kāi)展的清單化管理，不僅是助推相關(guān)領(lǐng)域在發(fā)展和轉型過(guò)程中的法治化體現，更是倒逼公共部門(mén)進(jìn)一步強化法治思想與法治意識、強調依法行政的契機。同時(shí)，針對公共管理相關(guān)權力制定清單化管理制度也是對法治政府、法治經(jīng)濟的一項重要保障。除此之外，清單的制定過(guò)程同樣以行政權力的合理合法分配為基本前提。權力清單也好，負面清單也好，其制定過(guò)程中應首要關(guān)注的因素，第一是相關(guān)行政性權力的分配是否具有正當性，第二是行政性權力配置以及配置這一行政權力的主管部門(mén)之間是否匹配，第三是制度運行過(guò)程中清單如何實(shí)現程序法治與實(shí)體法治相統一。

清單式治理的實(shí)踐保障

建構完善治理清單的動(dòng)態(tài)更新管理機制。清單式治理是一個(gè)需要不斷發(fā)展創(chuàng )新、與時(shí)俱進(jìn)的治理機制，清單的內涵應當始終代表著(zhù)每個(gè)時(shí)代社會(huì )最廣泛利益的最大公約數?，F代公共管理理論認為，作為公共利益的維護者，公共管理者對于社會(huì )發(fā)展過(guò)程中公共利益的認定和選擇至關(guān)重要。因而，在社會(huì )經(jīng)濟的動(dòng)態(tài)運行過(guò)程中，如何準確定位、識別公共利益的動(dòng)態(tài)發(fā)展，對于清單式治理能否與時(shí)俱進(jìn)、永葆制度活力、保障制度績(jì)效來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。

從清單治理功用角度看，權力清單和責任清單主要指向政府部門(mén)，負面清單主要指向市場(chǎng)主體，清單治理是厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì )邊界的有效途徑和實(shí)現公共權力運行“可視化”的基礎性工程。責任清單體現著(zhù)治理的法治邏輯，應以法治原則為導向完善責任清單制度；負面清單首先是被應用于經(jīng)濟領(lǐng)域的，其在公共領(lǐng)域的逐步推開(kāi)將為發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用提供更大空間。在這一過(guò)程中，公眾參與也是推動(dòng)這場(chǎng)政府“自我革命”的原動(dòng)力。值得注意的是，清單治理在公共領(lǐng)域實(shí)施過(guò)程中也存在著(zhù)一系列問(wèn)題，如各地方政府部門(mén)制定的權責清單存在標準不一、規范不夠、缺項增項等問(wèn)題，以及在體制機制、市場(chǎng)監管、政府協(xié)調等方面存在阻礙清單治理推行的因素。

因此，為保持清單治理的時(shí)效性與穩定性，需要從具體問(wèn)題情境和制度場(chǎng)域出發(fā)，建立完善高效的清單動(dòng)態(tài)調整機制。目前，公共領(lǐng)域清單式治理在運行過(guò)程中的動(dòng)態(tài)更新，更多接受到的是來(lái)自于內部的調整，這種來(lái)自于體制內監督與調整具有重要的作用。但是，清單式治理還需要來(lái)自外部的監督與調整。外部監督的主體包括公眾、媒體、民間組織、第三方評估機構等。公共部門(mén)要重視外部監督主體對清單式治理的看法與建議，收集外部監督主體的反饋、意見(jiàn)及建議，總結并反思治理中的不足，把握考察清單與當地經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的契合度，建構監管、評估與問(wèn)責間的有機聯(lián)系，形成監管結果與動(dòng)態(tài)調整的有機結合，按照簡(jiǎn)政放權、放管結合、優(yōu)化服務(wù)的要求，定期更新清單信息，構建清單式治理的動(dòng)態(tài)管理機制，更好地回應治理對象的需求，增強公共領(lǐng)域清單式治理的民主性、科學(xué)性和有效性，讓各種清單真正能成為方便群眾辦事、提升治理效能、全面激發(fā)市場(chǎng)主體活力、推動(dòng)經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展的制度安排。

隨著(zhù)我國發(fā)展水平的不斷提升，經(jīng)濟社會(huì )日漸復雜多元，各種不穩定因素使市場(chǎng)與社會(huì )治理面臨更加嚴峻復雜的形勢。傳統的治理機制呈現出碎片化、分散化、矛盾化的特點(diǎn)，治理難度日益加大，在法治精神指引下的精細化治理成為踐行法治政府理念中的必然選擇。清單式治理模式契合了精細化治理的需要，是對市場(chǎng)和社會(huì )治理理念的創(chuàng )新，更是對市場(chǎng)和社會(huì )治理機制的完善。依托各種治理清單，通過(guò)對行政權力的法治規范、對市場(chǎng)自由的秩序規范、對社會(huì )參與的界限規范三條主線(xiàn)，實(shí)現對日漸復雜的政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì )關(guān)系的清晰劃界，化繁雜的治理程序為簡(jiǎn)明的清單指引，更加精準有效地定位問(wèn)題、解決問(wèn)題，推動(dòng)實(shí)現治理能力和治理水平的現代化、法治化、科學(xué)化、精細化，最終建立起清廉法治、合作共治、簡(jiǎn)潔高效、互利共贏(yíng)的市場(chǎng)與社會(huì )治理新格局。③13

（作者單位：中共周口市委宣傳部）