鄭悠然

黨內法規是中國特色社會(huì )主義法治體系中一個(gè)獨特的法治概念，其產(chǎn)生和發(fā)展與中國共產(chǎn)黨的從嚴管黨治黨實(shí)踐以及其作為執政黨的身份地位息息相關(guān)。黨內法規能為法治體系提供正當性保護，促進(jìn)其實(shí)施與發(fā)展，此即黨內法規的法治保障功能。在進(jìn)一步全面深化改革的背景下，充分發(fā)揮黨內法規的法治保障功能，完善中國特色社會(huì )主義法治體系，對于繼續完善和發(fā)展中國特色社會(huì )主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

黨內法規法治保障功能的內涵闡釋

黨內法規的法治保障功能源于其特殊的結構基礎。黨內法規具有政治系統與法律系統的耦合結構，這使得其有著(zhù)不同于國家法律的獨特屬性。2021年，習近平總書(shū)記在第二次全國黨內法規工作會(huì )議開(kāi)展前強調，“要發(fā)揮好黨內法規在維護黨中央集中統一領(lǐng)導、保障黨長(cháng)期執政和國家長(cháng)治久安方面的重大作用”?？梢?jiàn)，政治性深刻形塑了黨內法規的制度樣態(tài)和制度功能。政治性強調對決策的高效貫徹，即效率論；而法治性強調價(jià)值平衡和權利保障，即控權論。黨內法規作為一個(gè)兼具政治性和法治性的產(chǎn)物，具有彌合政治與法治沖突的保障功能。

黨內法規的法治保障作用體現在三個(gè)方面：第一，強化中國共產(chǎn)黨執政效率。黨的執政思想和執政方針需要通過(guò)黨內法規予以落實(shí)，黨規可以先于國家法律制定。第二，為執政黨行使公權力提供立法依據和行為規范。堅持黨對一切工作的領(lǐng)導，需要運用黨內法規和憲法法律捍衛黨的執政權力，同時(shí)規范黨的執政行為。黨內法規將黨的領(lǐng)導活動(dòng)納入規范范疇，確保了黨的領(lǐng)導活動(dòng)的規范化，為依法執政、依法治國提供了堅實(shí)基礎。第三，實(shí)現與國家法律的銜接互補。黨內法規與國家法律具有價(jià)值統一的關(guān)系。黨內法規是黨的意志和主張的集中體現，國家立法是人民意志的體現，黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了黨的意志與人民意志具有一致性，兩者具有價(jià)值的統一性。

黨內法規法治保障功能的重要價(jià)值

黨內法規的法治保障功能有助于實(shí)現人民意志和黨的意志的高度統一。堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會(huì )主義最本質(zhì)的特征和最大的制度優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨以馬克思主義為指引，堅持從中國實(shí)際出發(fā)，團結帶領(lǐng)人民群眾追尋民族復興的偉大理想。黨的綱領(lǐng)、路線(xiàn)、方針、政策具有極強的社會(huì )認同和指引作用，將人民群眾緊密團結起來(lái)，形成社會(huì )發(fā)展的強大動(dòng)能。因此，堅持黨的領(lǐng)導、鞏固黨的執政地位是毫無(wú)疑問(wèn)的。實(shí)現人民意志和黨的意志的高度統一和步調一致，是解決黨與國家問(wèn)題的根本方法。在此過(guò)程中，黨內法規發(fā)揮法治保障功能至關(guān)重要。一方面，黨內法規屬于廣義法律。實(shí)施成熟的黨內法規可以通過(guò)立法程序成為國家法律，進(jìn)一步實(shí)現黨的意志和國家意志的融合。另一方面，同黨內規矩、黨內規范性文件等相比，黨內法規是黨的制度體系中的核心部分和高級形態(tài)。黨內法規的法治保障功能有助于實(shí)現依規治黨和依法治國的有機統一。

黨內法規法治保障功能的實(shí)現路徑

新時(shí)代新征程，完善中國特色社會(huì )主義法治體系，健全黨內法規同國家法律法規銜接協(xié)調機制，應從三個(gè)方面充分發(fā)揮黨內法規的法治保障功能。

一是妥善處理政治話(huà)語(yǔ)與黨內法規的關(guān)系。黨內政治話(huà)語(yǔ)是黨內政治文化的重要組成部分。對于優(yōu)秀的黨內政治話(huà)語(yǔ)，應當通過(guò)特定黨規制定程序將其上升為黨內法規，促進(jìn)優(yōu)秀政治文化落實(shí)為實(shí)體制度和行為規范，以推動(dòng)政治目的的實(shí)現，加強黨組織的戰斗力。

二是妥善處理黨內法規與法治體系其他部分之間的關(guān)系。國家法律和黨內法規是法治建設的兩大重要板塊，二者價(jià)值追求和制度目標的近似性，決定了必須實(shí)現銜接協(xié)調。價(jià)值追求上，二者維護的根本政治主張和政治制度完全一致，代表最廣大人民的根本利益，堅持人民民主專(zhuān)政。制度目標上，二者共同服務(wù)于推進(jìn)社會(huì )主義現代化建設，實(shí)現中華民族偉大復興的偉大理想。雖然黨內法規和國家法律有著(zhù)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，但二者法理層面并不等同。

三是妥善處理黨內法規與國家治理之間的關(guān)系。中國共產(chǎn)黨的執政黨地位，使得黨內法規介入國家治理具有現實(shí)合理性。黨內法規介入國家治理主要體現在兩個(gè)方面：首先，具有高度政治性的事項，黨內法規通常會(huì )直接予以調整，以實(shí)現黨的絕對領(lǐng)導或直接領(lǐng)導。其次，對于經(jīng)濟、文化等更適合由國家法律調整的領(lǐng)域，黨內法規通常會(huì )提出宏觀(guān)性、原則性要求，發(fā)揮間接領(lǐng)導作用。

（作者單位：北京大學(xué)法學(xué)院）