記者 陳永團 通訊員 李若鳴 整理

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周口作為全國糧食主產(chǎn)區，截至2023年，全市耕地面積1273.3萬(wàn)畝，其中，永久基本農田1119.1萬(wàn)畝，累計建成高標準農田937.2萬(wàn)畝，高標準農田建設面積和投資規模均居全省前列。

為實(shí)現立法與改革相銜接，周口市人大常委會(huì )圍繞省委、市委確定的戰略部署和功能定位，以發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力為促進(jìn)河南周口國家農業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農高區）高質(zhì)量發(fā)展的內在要求和重要支撐，創(chuàng )新機制、集聚要素、整合資源，科學(xué)設計法規制度，創(chuàng )制性制定《河南周口國家農業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區發(fā)展促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），經(jīng)河南省人大常委會(huì )批準，于2024年3月1日起施行。周口多位律師對《條例》進(jìn)行了解讀。

蘇華偉：周口市律師協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng) 周口市五屆人大法制委員會(huì )副主任委員

糧食安全作為治國理政的頭等大事，是構成國家安全的重要內容。作為河南省第一產(chǎn)糧大市，我市堅決扛穩糧食安全重任。農高區能在我市設立，本身就是國家對我市農業(yè)生產(chǎn)能力和重要地位的肯定?！稐l例》的制定和實(shí)施，不僅說(shuō)明市委、市政府扛牢糧食安全重任的決心不動(dòng)搖，更說(shuō)明我市必將在農業(yè)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中探索出一條具有周口特色的道路。

僅從管理機制上分析，《條例》第十條確立了農高區管理委員會(huì )（下稱(chēng)管委會(huì )）是市政府的派出機構，“承接并行使省、市依法賦予的行政職權事項和相關(guān)服務(wù)工作”，賦予明確的行政職權；《條例》第十一條規定，“市人民政府有關(guān)部門(mén)、縣人民政府可以將部分行政職權委托管委會(huì )行使”，將市政府相關(guān)部門(mén)和縣政府的行政權管轄區域與管委會(huì )的管理職權進(jìn)行了清晰的定位和交接。這些規定說(shuō)明，除了市政府賦權之外，管委會(huì )的其他職權來(lái)自相關(guān)部門(mén)的依法委托。如果確實(shí)存在“依法不能委托行政職權”的情形，“可以在農高區派駐機構或執法人員”。為了保障農高區高質(zhì)量發(fā)展，創(chuàng )新體制機制，確保自主決策，《條例》第九條第二款明確規定，“本市行政區域內需要先行試點(diǎn)的重大改革舉措，農高區具備條件的，在農高區優(yōu)先試點(diǎn)”。

因此，在這種權力“三結合”的機制下，就要求管委會(huì )在行使職權和作出決策時(shí)，要考慮和區分權力來(lái)源、決策的主體和程序?！稐l例》第十三條規定的“管委會(huì )探索實(shí)行聘用制”是一大亮點(diǎn)，不僅表明了我市盼發(fā)展、盼人才的強烈愿望和誠意，也體現了市委、市人大與時(shí)俱進(jìn)、勇于創(chuàng )新的魄力。需要說(shuō)明的是，《條例》是對行政權運行的再分配，并不涉及司法權的運行，比如人民法院、人民檢察院的機構設置和運行并不會(huì )受到影響。由于《條例》是全國兩批9個(gè)農高區第一部地方性法規，具有創(chuàng )制性和示范性，還有很多亮點(diǎn)，當然也有很多需要進(jìn)一步完善的地方。但我們相信，《條例》的頒布實(shí)施必然會(huì )為農高區改革發(fā)展提供法治支撐和法治保障。

趙明：周口市律師協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng) 河南明辯律師事務(wù)所主任

鼓勵創(chuàng )新是推動(dòng)發(fā)展的重要手段，而創(chuàng )新本身就需要現有制度給予容錯空間，營(yíng)造寬松的創(chuàng )新氛圍，從而激發(fā)人才創(chuàng )新的內生動(dòng)力。因此，《條例》第四十七條規定，“支持農高區建立創(chuàng )新容錯機制，對改革創(chuàng )新、先行先試未取得預期效果，但符合決策程序、勤勉盡責、未謀取私利的單位或者個(gè)人，依法免除責任”。建立創(chuàng )新容錯機制是保障農高區高質(zhì)量發(fā)展的重要一環(huán)，有利于提高農高區人才創(chuàng )新的精準度，有利于對創(chuàng )新失敗的人才給予更好的人文關(guān)懷。

黨中央發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步激勵廣大干部新時(shí)代新?lián)斝伦鳛榈囊庖?jiàn)》明確指出，建立健全容錯糾錯機制，寬容干部在改革創(chuàng )新中的失誤錯誤；國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面加強基礎科學(xué)研究的若干意見(jiàn)》強調，建立管理創(chuàng )新、寬容失敗的容錯機制，鼓勵科研人員大膽探索、挑戰未知。這些政策性規定也正在逐漸成為法律法規的組成部分?！逗幽鲜?yōu)化營(yíng)商環(huán)境條件》第三十五條規定了實(shí)行“容缺受理制”，并給出必要的限制條件。

需要強調的是，《條例》第四十七條中的“容錯機制”是建立在“符合決策程序、勤勉盡責、未謀取私利的”的前提條件下，如果不符合前提條件，隨意決策的單位或個(gè)人仍然要承擔相應的法律責任。

郭建領(lǐng)：周口市律師協(xié)會(huì )副監事長(cháng) 河南平原律師事務(wù)所主任

土地是最重要的生產(chǎn)資料，也是農業(yè)發(fā)展的基礎，搞好農用地管理利用，可以給農業(yè)生產(chǎn)結構創(chuàng )造寬松的環(huán)境?！稐l例》的出臺，為實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略和鄉村振興戰略、促進(jìn)農高區高質(zhì)量發(fā)展提供了可靠的制度保障。

《條例》第二章第九條指出，市政府應當優(yōu)化推進(jìn)農高區高質(zhì)量發(fā)展的財政、土地、科技管理等保障措施，在區域領(lǐng)導、規范項目流程、科學(xué)技術(shù)、人才引進(jìn)等方面，讓農高區自主決策，讓農高區的管理體制和運行機制細化、網(wǎng)格化。該條款有利于發(fā)揮科技創(chuàng )新在農業(yè)供給側結構性改革中的關(guān)鍵性和引領(lǐng)性作用，讓農高區能夠放心大膽地自主創(chuàng )新，從而提高農業(yè)產(chǎn)業(yè)的綜合效益和競爭力。

我市讓人耳熟能詳的農作物是小麥、玉米、甘薯等，風(fēng)吹麥浪，正是我市自然壯觀(guān)的農田景色?！稐l例》第四章第二十五條提出，“農高區應當結合產(chǎn)業(yè)基礎、資源稟賦和區位條件，重點(diǎn)發(fā)展小麥主導產(chǎn)業(yè)，統籌兼顧玉米、甘薯等其他糧食產(chǎn)業(yè)”。該規定符合我市的產(chǎn)業(yè)基礎和地域特色，有助于激發(fā)群眾的內生動(dòng)力。

《條例》第五章第四十六條對知識產(chǎn)權的保護、管理、服務(wù)機制等方面作了具體規定。知識產(chǎn)權旨在保護著(zhù)作者、發(fā)明者或成果擁有者的權利。在現代社會(huì )中，知識產(chǎn)權已經(jīng)成為國家和企業(yè)發(fā)展的重要手段和戰略資源?！稐l例》結合我市人民群眾怕獲得知識產(chǎn)權難、產(chǎn)生糾紛解決難等一系列“怕麻煩”的情況，健全了知識產(chǎn)權的投訴、舉報、維權等機制，并對農高區組織或個(gè)人進(jìn)行的知識產(chǎn)權申請、登記實(shí)施專(zhuān)項扶助，切實(shí)解決人民群眾的后顧之憂(yōu)，激發(fā)人民群眾發(fā)明創(chuàng )造的熱情。

婁際堂：周口市律師協(xié)會(huì )常務(wù)副會(huì )長(cháng) 河南團結律師事務(wù)所主任

《條例》系創(chuàng )制性立法。從管理體制、規劃建設、創(chuàng )新發(fā)展、服務(wù)保障等方面，對農高區的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行了立法保障?！稐l例》第六條明確了各級政府的管理職責?！稐l例》第六條第三款規定，“鄉鎮人民政府按照職責承擔相關(guān)社會(huì )管理、公共服務(wù)職能，并負責轄區內涉及農高區的農村土地承包經(jīng)營(yíng)和承包經(jīng)營(yíng)合同管理、生態(tài)環(huán)境保護等工作”。該條款明確規定了農高區高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程中鄉鎮政府的職責。鄉鎮政府在履行職責時(shí)，應當圍繞村民自治程序性事項進(jìn)行監督。只有在鄉鎮政府督促村民委員會(huì )履行必要法定程序并實(shí)質(zhì)性履職后，才能認定履行了法定監督職責。

此外，鄉鎮政府還應嚴格落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)合同的管理責任，橫向上，對合同模板制定、合同簽署、合同履行及合同歸檔整理等方面進(jìn)行監督，縱向上，對合同雙方主體、承包范圍、權屬核查、簽訂流程、合約內容要求等方面進(jìn)行監督。鄉鎮政府還應收集合同管理過(guò)程中產(chǎn)生的各種數據信息，構建較完備的土地承包管理數據，為全面實(shí)施創(chuàng )新驅動(dòng)發(fā)展戰略、鄉村振興戰略提供有力支撐。

崔姝娉：周口市律師協(xié)會(huì )副會(huì )長(cháng) 河南良承（周口）律師事務(wù)所執行主任

全面深化體制改革。農高區可以采取靈活的運行模式，實(shí)行“三化三制”改革，深入推進(jìn)“放管服”改革，更好地發(fā)揮政府的引導作用，著(zhù)力激發(fā)農業(yè)科技創(chuàng )新活力，引導和鼓勵各類(lèi)人才深入農村創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)，打造農業(yè)科技體制改革“試驗田”，促進(jìn)農業(yè)科技與農村經(jīng)濟緊密結合，培育新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。

集聚優(yōu)勢科教資源。引導科技創(chuàng )新要素向農高區集聚，吸引高校、科研院所在農高區建設各類(lèi)研發(fā)機構、試驗示范站和科研公共服務(wù)平臺，構建新型農業(yè)科技服務(wù)體系，推動(dòng)研發(fā)與應用無(wú)縫對接，積極開(kāi)展科技成果“進(jìn)園入縣”行動(dòng)，推動(dòng)更多科技成果在農高區內得到轉化、應用。

培育創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)主體。加大企業(yè)孵化器、眾創(chuàng )空間、星創(chuàng )天地等“雙創(chuàng )”載體建設力度，培育技術(shù)水平高、成長(cháng)潛力大的科技型企業(yè)，培育研發(fā)投入大、技術(shù)水平高、綜合效益好的農業(yè)高新技術(shù)企業(yè)，形成農業(yè)高新技術(shù)企業(yè)集群。支持農業(yè)高新技術(shù)企業(yè)在農高區自主開(kāi)展或聯(lián)合開(kāi)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵共性技術(shù)攻關(guān)。大力培養和引進(jìn)科技人才和高水平創(chuàng )新團隊，打造農業(yè)科技創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)人才隊伍。

做優(yōu)做強主導產(chǎn)業(yè)。按照“一區一主題”定位，拉長(cháng)產(chǎn)業(yè)鏈，提升價(jià)值鏈，圍繞我省特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局，重點(diǎn)推動(dòng)農作物育種、高產(chǎn)高效栽培、畜牧養殖、農副產(chǎn)品精深加工等領(lǐng)域快速發(fā)展。加大高新技術(shù)研發(fā)和推廣應用力度，打造全省農業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)業(yè)鏈向中高端延伸，形成現代農業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟增長(cháng)的新業(yè)態(tài)。

推動(dòng)農業(yè)綠色發(fā)展。堅持綠色發(fā)展理念，大力發(fā)展循環(huán)農業(yè)、生態(tài)農業(yè)，推進(jìn)農業(yè)資源高效利用，打造水體潔凈、空氣清新、土壤安全的綠色環(huán)境。加大生態(tài)環(huán)境保護和治理力度，加強農村飲用水水源地保護，開(kāi)展農用地土壤污染管控和耕地治理修復工作，實(shí)現生產(chǎn)生活生態(tài)有機統一。

促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。推進(jìn)農村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快傳統農業(yè)向現代農業(yè)轉變。在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎上，積極探索農民分享二三產(chǎn)業(yè)增值收益的機制，使農民合理分享全產(chǎn)業(yè)鏈增值收益，增強農民的獲得感、幸福感。引導農業(yè)與休閑、教育、科普、康養等產(chǎn)業(yè)深度融合，發(fā)展觀(guān)光農業(yè)、體驗農業(yè)、創(chuàng )意農業(yè)，建設科技元素突出、功能完善、宜業(yè)宜居的美麗鄉村和特色小鎮。

提升信息化水平。促進(jìn)信息技術(shù)與農業(yè)農村全面深度融合，發(fā)展智慧農業(yè)，建立健全智能化、網(wǎng)絡(luò )化農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，提高農業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程信息管理服務(wù)能力。加快建立健全適應農產(chǎn)品電商發(fā)展的標準體系，支持農產(chǎn)品電商平臺和鄉村電商服務(wù)站點(diǎn)建設，推進(jìn)數字鄉村建設。

優(yōu)化創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)環(huán)境。構建以“政產(chǎn)學(xué)研用”結合、科技金融、科技服務(wù)為主要內容的創(chuàng )新體系，提高創(chuàng )新效率。促進(jìn)農高區更加注重吸引、培養、使用、激勵人才，更加注重發(fā)揮創(chuàng )新型企業(yè)家、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才在農高區發(fā)展中的作用，營(yíng)造集聚創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)人才的創(chuàng )新生態(tài)。鼓勵院校、企業(yè)和社會(huì )力量開(kāi)展專(zhuān)業(yè)化教育，培養更多愛(ài)農業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì )管理的新型職業(yè)農民。

加強合作交流。充分利用國內、國際科技合作平臺，加強國際科技合作、學(xué)術(shù)交流和技術(shù)培訓，促進(jìn)農高區開(kāi)放創(chuàng )新發(fā)展。充分發(fā)揮我省在農業(yè)科技創(chuàng )新及交通區位方面的優(yōu)勢，推動(dòng)建設面向全國的區域現代農業(yè)研發(fā)輻射中心，促進(jìn)我省農業(yè)優(yōu)勢技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)“走出去”。

梁偉：周口市律師協(xié)會(huì )監事長(cháng) 河南孜搏名立律師事務(wù)所主任

《條例》明確規定，市縣鄉三級人民政府應當按照職責承擔相關(guān)行政事務(wù)。市級政府從宏觀(guān)上制定優(yōu)惠政策，成立農高區管委會(huì )，作為市政府的派出機構，履行相關(guān)職責?？h級政府做好政策落實(shí)工作，如下設職能部門(mén)支持管委會(huì )，培育具有核心競爭力的物流企業(yè)等，切實(shí)履行相關(guān)職責。鄉級政府負責農高區土地承包和管理等相關(guān)責任，在遵循農業(yè)土地農民集體所有等基本制度的情況下，支持通過(guò)出租、入股等方式，向經(jīng)營(yíng)主體流轉、委托土地，以建立風(fēng)險防范和保障機制，促進(jìn)農高區的農業(yè)生產(chǎn)達到規?；?jīng)營(yíng)。

縣級農業(yè)主管部門(mén)在職責范圍內，負責農高區土地承包經(jīng)營(yíng)權流轉的糾紛處置工作，并提供相關(guān)業(yè)務(wù)指導等服務(wù)；在農高區的實(shí)施和深化行政審批改革方面，提供完善行政審批的綠色通告、全程代辦等服務(wù)。

在平臺、項目、產(chǎn)業(yè)、人才、資金、技術(shù)等方面，《條例》規定，為農高區內的項目落地、項目運轉、項目服務(wù)提供政策性扶持，包括健全多勞多得、優(yōu)績(jì)優(yōu)酬的分配激勵機制和考核機制，引進(jìn)招商引資和專(zhuān)業(yè)崗位等急需的人員管理機制，從解決住房、就業(yè)、醫療、教育等方面，為人才引進(jìn)提供政策性幫扶。從鼓勵高等院校、科研機構等通過(guò)轉讓、許可等方式，向農高區內企業(yè)轉移科技成果，并鼓勵農高區內相關(guān)經(jīng)營(yíng)主體為企業(yè)和創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)者提供研究開(kāi)發(fā)、科技咨詢(xún)等服務(wù)，以達到優(yōu)化農高區產(chǎn)業(yè)布局的目的。從資金安排、創(chuàng )新激勵等方面，對農高區給予支持保障，農高區內的高新技術(shù)企業(yè)按照規定享受各項優(yōu)惠政策。從管理服務(wù)角度，縣級政府、鄉級政府和有關(guān)職能部門(mén)立足“服務(wù)者”的角色，全力做好服務(wù)保障工作，為農高區高質(zhì)量發(fā)展保駕護航。

綜上所述，《條例》通過(guò)搭建特色產(chǎn)業(yè)平臺、穩固發(fā)展地方農業(yè)特色、提高農業(yè)產(chǎn)能、推動(dòng)農業(yè)與其他行業(yè)協(xié)同發(fā)展等，為農高區高質(zhì)量發(fā)展提供強有力的保障，為周口經(jīng)濟發(fā)展帶來(lái)新的機遇。

王鶴連：河南梓晅律師事務(wù)所主任

當前，在農村土地經(jīng)營(yíng)權流轉的“三權分置”制度下，為有能力、有條件從事農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)工作的單位或個(gè)人提供了公平競爭的機會(huì )，但同時(shí)也因為集體經(jīng)濟組織成員辨識能力差、信息不對稱(chēng)等原因，導致土地流轉過(guò)程的公平公正缺乏保障要素，造成土地撂荒或者炒賣(mài)土地損害農戶(hù)利益的現象時(shí)有發(fā)生?！稐l例》第三十九條第一款明確規定農戶(hù)書(shū)面委托集體經(jīng)濟組織與受讓方簽訂流轉合同，這就使農戶(hù)與集體經(jīng)濟組織建立了委托合同的法律關(guān)系，受委托的集體經(jīng)濟組織就有義務(wù)審核受讓方是否具有農業(yè)經(jīng)營(yíng)能力，確保不能因自己的過(guò)錯，造成農戶(hù)的利益受到損害，否則就要承擔相應的法律責任。

《條例》第三十九條第二款規定，土地經(jīng)營(yíng)權流轉的受讓方應當是具有農業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)的組織和個(gè)人。在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織成員享有優(yōu)先權。這是《中華人民共和國農村土地承包法》第三十八條規定的土地經(jīng)營(yíng)權流轉應當遵循的原則之一。民法典繼續擴大了土地經(jīng)營(yíng)權流轉的對象，土地經(jīng)營(yíng)權的受讓方既可以是本集體經(jīng)濟組織的成員，也可以是本集體經(jīng)濟組織之外的法人、其他組織或者自然人，但在同等條件下，本集體經(jīng)濟組織的其他成員享有優(yōu)先受讓的權利。所謂的同等條件，就是《中華人民共和國農村土地承包法》第三十八條第五項規定的包括流轉期限、付款方式、流轉費用等合同約定的各項主要條款均相同。此項規定，不僅保證了《條例》與上位法的銜接，而且強調了在發(fā)展規模經(jīng)濟的同時(shí)不能損害個(gè)別農戶(hù)的合法權益。