【學(xué)習貫徹黨的二十屆三中全會(huì )精神】

黨的二十屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）在第九部分“完善中國特色社會(huì )主義法治體系”中對深化立法領(lǐng)域改革提出了新的要求，強調法治是中國式現代化的重要保障，必須全面貫徹實(shí)施憲法，維護憲法權威，協(xié)同推進(jìn)立法、執法、司法、守法各環(huán)節改革，并將“深化立法領(lǐng)域改革”作為獨立一節進(jìn)行系統部署。立法是社會(huì )主義法治建設的重要組成部分，是進(jìn)一步全面深化法治領(lǐng)域改革、推進(jìn)中國式法治現代化的關(guān)鍵環(huán)節和題中應有之義。

1.立法是法治建設的重要一環(huán)

立法是法治之先導，良法是善治之前提。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì )確立了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的社會(huì )主義法制建設“十六字方針”，并提出：“從現在起，應當把立法工作擺到全國人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )的重要議程上來(lái)?！?979年7月1日，五屆全國人大二次會(huì )議通過(guò)了刑法、刑事訴訟法、地方各級人民代表大會(huì )和地方各級人民政府組織法、全國人民代表大會(huì )和地方各級人民代表大會(huì )選舉法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法，這就是新中國立法史上著(zhù)名的“一日七法”。經(jīng)過(guò)長(cháng)期努力，2011年3月，十一屆全國人大四次會(huì )議批準的全國人大常委會(huì )工作報告宣布，“中國特色社會(huì )主義法律體系已經(jīng)形成”。

進(jìn)入新時(shí)代，黨對立法領(lǐng)域改革不斷提出新課題、新要求。黨的十八大把法治建設擺在了更加突出的位置，強調“全面推進(jìn)依法治國”，明確提出：“法治是治國理政的基本方式。要推進(jìn)科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執法必嚴、違法必究?！秉h的十八屆三中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》辟專(zhuān)章論述“推進(jìn)法治中國建設”，明確要求：“完善中國特色社會(huì )主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調、審議機制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護和部門(mén)利益法制化?！秉h的十九大指出：“全面依法治國是國家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法?！秉h的二十大進(jìn)一步強調，“全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，全面推進(jìn)國家各方面工作法治化”。立法是法治建設的重要一環(huán)，推動(dòng)社會(huì )主義法治國家建設達到更高水平必須深化立法領(lǐng)域改革。

2.堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導

《決定》第九部分專(zhuān)門(mén)論述“完善中國特色社會(huì )主義法治體系”，其中涉及法律的制定、修改、廢止、解釋、編纂以及相關(guān)授權、批準等許多工作。深化立法領(lǐng)域改革，需要進(jìn)一步加強黨的全面領(lǐng)導。

深化立法領(lǐng)域改革，推進(jìn)高質(zhì)量立法，就要進(jìn)一步完善立法工作格局，堅定不移堅持黨對立法工作的全面領(lǐng)導，充分發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用，積極主動(dòng)服務(wù)改革發(fā)展大局。立法工作應當與改革工作的目標和進(jìn)程相適應，通過(guò)有效的立法為改革提供有力的法律保障與制度支持；隨著(zhù)改革的深入推進(jìn)，不斷調整與完善法律規范，以適應新的社會(huì )經(jīng)濟現實(shí)和治理需求。

各級立法機關(guān)應加強對黨中央改革決策和部署安排的立法研究，及時(shí)并善于把“黨言黨語(yǔ)”轉化為“法言法語(yǔ)”，及時(shí)并善于從立法角度貫徹落實(shí)黨的方針政策，做到改革和法治相統一，確保重大改革于法有據，及時(shí)將改革成果上升為法律制度，充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)、規范和保障作用。

地方立法機關(guān)在堅持黨委領(lǐng)導方面，應圍繞中央的改革部署，圍繞地方黨委的中心工作，堅持高站位謀劃、高起點(diǎn)部署、高質(zhì)量推動(dòng)，認真謀劃立法項目，在大局中找準定位，切實(shí)做到從全局謀劃一域、以一域服務(wù)全局。地方立法機構在發(fā)揮主導作用方面，應堅持問(wèn)題導向，善于以法治方式積極尋求解決改革堵點(diǎn)難點(diǎn)的制度路徑，聚焦“小切口、大場(chǎng)景”，注重從老百姓急難愁盼中找準通過(guò)立法推動(dòng)改革的發(fā)力點(diǎn)和突破點(diǎn)，采取“小快靈”立法、核心條款修訂等多種方式完善現有地方性法規。

3.深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法

《決定》提出，統籌立改廢釋纂，加強重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質(zhì)量。習近平總書(shū)記在主持十八屆中央政治局第四次集體學(xué)習時(shí)強調：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒(méi)有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實(shí)際問(wèn)題；不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國；越是強調法治，越是要提高立法質(zhì)量?！鄙罨⒎I(lǐng)域改革，推進(jìn)高質(zhì)量立法，必須深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量和效率，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。

科學(xué)立法、民主立法、依法立法，是開(kāi)展新時(shí)代立法工作必須遵循的基本原則，是牢牢把握立法發(fā)展方向、實(shí)現法律價(jià)值、完善法律體系的重要途徑。應當將科學(xué)立法、民主立法、依法立法的原則要求體現在立法工作的方方面面。以立法規劃為例，堅持立法決策與改革決策相互促進(jìn)、精準銜接，善于提早謀劃，統籌研究哪些法規項目可以推動(dòng)生成為改革項目，在需求挖掘和項目生成上爭取主動(dòng)，多從立法層面推出一些民生所急、民心所向的改革舉措?？傊?，必須抓住立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵，強調立法過(guò)程的充分調研與科學(xué)論證，確保法律條文符合實(shí)際需要；深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，統籌立改廢釋纂，全面審視與評估現有法律體系，提高立法及時(shí)性與響應能力，增強立法的系統性、整體性、協(xié)同性、時(shí)效性。

4.深化立法內容和立法程序改革

深化立法領(lǐng)域改革，推進(jìn)高質(zhì)量立法，要求在立法內容上注重加強重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域創(chuàng )制性立法，統籌推進(jìn)國內法治和涉外法治，不斷推動(dòng)法律體系的現代化與國際化，以適應經(jīng)濟全球化發(fā)展需求。習近平總書(shū)記在主持十九屆中央政治局第三十五次集體學(xué)習時(shí)指出，“要加強國家安全、科技創(chuàng )新、公共衛生、生物安全、生態(tài)文明、防范風(fēng)險等重要領(lǐng)域立法，加快數字經(jīng)濟、互聯(lián)網(wǎng)金融、人工智能、大數據、云計算等領(lǐng)域立法步伐，努力健全國家治理急需、滿(mǎn)足人民日益增長(cháng)的美好生活需要必備的法律制度”?！稕Q定》強調加強重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，并明確提出了一些重要立法修法任務(wù)，包括制定民營(yíng)經(jīng)濟促進(jìn)法、金融法、民族團結進(jìn)步促進(jìn)法，出臺反跨境腐敗法，完善監督法，修改監察法，編纂生態(tài)環(huán)境法典。因此，深化立法內容方面改革，要積極回應、落實(shí)相關(guān)重要會(huì )議的精神。

在深化立法內容的改革中，應當重點(diǎn)做到：第一，立法應當倡導和弘揚社會(huì )主義核心價(jià)值觀(guān)，做到法治與德治的有機統一，通過(guò)法律手段促進(jìn)各民族的交往與融合，形成共同的價(jià)值追求與行為規范，鑄牢中華民族共同體意識；第二，立法應當從當前經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的實(shí)際狀況出發(fā)，與全面深化改革步伐相一致，以支持和促進(jìn)改革目標的實(shí)現；第三，立法應當科學(xué)合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務(wù)、國家機關(guān)的權力與責任，確保這些規定保護個(gè)人和組織的合法權益，確保其權力行使和責任承擔符合國家治理的需要與公眾的期望。

深化立法領(lǐng)域改革，推進(jìn)高質(zhì)量立法，在立法程序上要求健全完善提高立法質(zhì)效制度機制，優(yōu)化立法職權配置，發(fā)揮人大及其常委會(huì )在立法工作中的主導作用。一方面，根據我國立法法有關(guān)“立法應當堅持和發(fā)展全過(guò)程人民民主”的要求，通過(guò)建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò )征求意見(jiàn)等方式，加強立法與社會(huì )的有機聯(lián)系，擴大公眾有序參與，創(chuàng )新公眾參與立法方式；另一方面，明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止越權立法以及部門(mén)利益、地方保護主義法律化。

在深化立法內容與程序方面改革中，現實(shí)存在的一個(gè)工作難點(diǎn)是如何平衡好地方立法“不抵觸”原則和地方創(chuàng )制性立法之間的關(guān)系。我國實(shí)行統一而分層次的立法體制，“不抵觸”是地方立法的底線(xiàn)，地方立法既不得與上位法的規定相沖突，也不得與上位法的精神和基本原則相違背。而地方立法“創(chuàng )制性”則天然要求對國家和地方?jīng)]有立法的事項或者地方事務(wù)進(jìn)行制度創(chuàng )新。隨著(zhù)中國特色社會(huì )主義法律體系的形成與不斷完善，國家法律對各個(gè)領(lǐng)域的覆蓋面越來(lái)越廣、精細化程度越來(lái)越高，除了一些區域性國家政策、地理區位、民族宗教等極具地方特色的問(wèn)題之外，留給地方創(chuàng )制性立法的空間已然非常有限。應當堅持穩中求進(jìn)工作總基調，兼顧“不抵觸”原則和創(chuàng )制性立法，嚴格遵循立法程序、嚴守立法權限，切實(shí)避免越權立法、重復立法、盲目立法。

5.深化區域協(xié)同立法改革

深化立法領(lǐng)域改革，推進(jìn)高質(zhì)量立法，要求探索區域協(xié)同立法，整合區域制度供給，建立健全相對統一、銜接、穩定的法律法規制度，以立法方式有效破解區域發(fā)展中的共性問(wèn)題，進(jìn)而推動(dòng)區域資源和優(yōu)勢高效整合，形成公平、協(xié)調、開(kāi)創(chuàng )、共贏(yíng)的發(fā)展格局。

黨的二十大報告將推動(dòng)西部大開(kāi)發(fā)形成新格局、推進(jìn)長(cháng)江經(jīng)濟帶發(fā)展、推動(dòng)成渝地區雙城經(jīng)濟圈建設等列入國家重大區域協(xié)調發(fā)展戰略，擘畫(huà)了中國式現代化宏大場(chǎng)景下區域協(xié)調發(fā)展的美好藍圖。法治是區域協(xié)調發(fā)展的重要保障，立法對區域協(xié)調發(fā)展有著(zhù)不可或缺的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。2023年修改的立法法對此作出積極回應，其第83條明確規定：“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民代表大會(huì )及其常務(wù)委員會(huì )根據區域協(xié)調發(fā)展的需要，可以協(xié)同制定地方性法規，在本行政區域或者有關(guān)區域內實(shí)施?！?/p>

新時(shí)代新征程，圍繞區域協(xié)調發(fā)展探索區域協(xié)同立法，是新發(fā)展階段對法治建設的新要求。部分省區市在區域協(xié)同立法的探索實(shí)踐中，已形成了可供借鑒的經(jīng)驗做法，如京津冀、長(cháng)三角、成渝地區雙城經(jīng)濟圈、粵港澳大灣區等地通過(guò)不斷探索實(shí)踐，協(xié)同立法逐步實(shí)現由“松散型協(xié)同”向“緊密型協(xié)同”、由“機制建設協(xié)同”向“具體項目協(xié)同”、由“單一立法項目協(xié)同”向“全方位協(xié)同”的轉變。但在深化推進(jìn)協(xié)同立法過(guò)程中，也面臨一些亟待解決的現實(shí)難題，如協(xié)同立法數量相對較少、協(xié)同立法領(lǐng)域有待拓寬、協(xié)同立法機制有待健全、協(xié)同立法載體有待拓展，等等。正是基于上述情況，《決定》明確提出，“探索區域協(xié)同立法”。在地方立法實(shí)踐中，如何進(jìn)一步優(yōu)化區域協(xié)同立法的路徑、模式、機制、方式、項目等，需要堅持守正創(chuàng )新，不斷克服解決現實(shí)難題，以實(shí)實(shí)在在的協(xié)同立法成果推動(dòng)區域經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展。

總之，深化立法領(lǐng)域改革，推進(jìn)高質(zhì)量立法，必須堅持以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹落實(shí)習近平法治思想，堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅定法治自信，以高質(zhì)量立法的實(shí)際成效推進(jìn)中國式現代化，彰顯我國法治大國形象，為進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現代化提供有力法治保障。

（作者：付子堂，系西南政法大學(xué)教授，重慶市中國特色社會(huì )主義理論體系研究中心特約研究員，重慶市人大法制委員會(huì )主任委員）