揭秘戶(hù)籍制度的前世今生

????在中國，應然與實(shí)然、紙面與地面有太多的不同。戶(hù)籍制度就是典型的例證。

????中國的戶(hù)籍制度，并不是字面上的“戶(hù)籍管理”或“戶(hù)籍登記”，它更重要的指向在戶(hù)口遷移、戶(hù)口準入、農轉非的戶(hù)口審批。

????建國初期，這一切本不存在。不管是準憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》，還是1954年憲法，都確認了“中華人民共和國公民有遷徙自由?！比绻杂蛇w徙在中國是個(gè)實(shí)定的存在，就不會(huì )有后來(lái)圍繞戶(hù)口所產(chǎn)生的那么多爭議與糾結了。

????不過(guò)，雖然“遷徙自由”直至1975年才在憲法中被抹去，但在此之前，這一公民的基本自由已經(jīng)名存實(shí)亡。

????1951年7月16日 公安部頒布實(shí)施了《城市戶(hù)口管理暫行條例》。該條例共十二條，規定對人口出生、死亡、遷出、遷入、社會(huì )變動(dòng)等戶(hù)口管理，一律由公安機關(guān)執行。有學(xué)者認為這是全國城市統一戶(hù)口管理制度開(kāi)始形成的標志。

????在多數學(xué)者看來(lái)，戶(hù)籍制度的起點(diǎn)，是1955年6月9日由國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立經(jīng)常戶(hù)口登記制度的指示》。這部行政法規明確了要在全國范圍內建立經(jīng)常性的戶(hù)口統計制度。

????1956年3月 公安部召開(kāi)了首次全國戶(hù)口工作會(huì )議，戶(hù)口簿冊證件樣式得以統一。這一年，農業(yè)合作化運動(dòng)導致了不少省份糧食歉收，農民吃飯成了嚴重問(wèn)題。安徽、河南、河北、江蘇等省的農民開(kāi)始試圖進(jìn)入城市尋找機會(huì )。針對這一態(tài)勢，國務(wù)院于12月30日發(fā)出了《關(guān)于防止農村人口盲目外流的指示》。

????1958年1月9日 全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )第91次會(huì )議通過(guò)《中華人民共和國戶(hù)口登記條例》。不但“戶(hù)口”藉此完成了從法規到法律的升級，城鄉有別的戶(hù)口登記制度與限制遷徙制度也在法律上固定下來(lái)?！皸l例”第10條第2款規定：“公民由農村遷往城市，必須持有勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明，或者城市戶(hù)口登記機關(guān)的準予遷入的證明，向常住地戶(hù)口登記機關(guān)申請辦理遷出手續”。從此，二元戶(hù)籍制度正式確立。強制性成為了戶(hù)籍制度最根本的特點(diǎn)。

????1977年11月 國務(wù)院批轉《公安部關(guān)于處理戶(hù)口遷移的規定》，要求幾年內把市鎮無(wú)戶(hù)口的人員基本動(dòng)員回農村?！兑幎ā窂娬{“嚴格控制市、鎮人口，是黨在社會(huì )主義時(shí)期的一項重要政策”，第一次正式提出嚴格控制“農轉非”。強化了對戶(hù)口遷徙工作的嚴格管理，尤其強化了對于人口進(jìn)入大城市的控制，確立了對“農轉非”實(shí)行政策控制加指標控制的雙重管理體制。

????1980年7月1日起 統一的戶(hù)口準遷證在全國范圍內實(shí)行。1985年7月，公安部頒布《關(guān)于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，“暫住證”開(kāi)始登上歷史舞臺。

????1985年9月 全國人大常委會(huì )頒布《中華人民共和國居民身份證條例》。身份證制度的實(shí)行，被認為是中國戶(hù)籍制度的重大變化，即從“以戶(hù)為主”的管理模式向“以人為主”的管理模式轉型。但現實(shí)來(lái)看，這一轉型并未完成。準遷證、暫住證、戶(hù)口簿和身份證，仍并存在中國人的日常生活中。

????上世紀80年代末，戶(hù)口遷移出現了松動(dòng)，一些地方政府公開(kāi)標價(jià)出賣(mài)城鎮戶(hù)口。直至1988年10月，國務(wù)院發(fā)出通知對此緊急喊“?！?。

????1989年 國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于嚴格控制“農轉非”過(guò)快增長(cháng)的通知》，要求“各地區要把‘農轉非’人數嚴格控制在計劃指標之內，不得突破，突破的要在下年度計劃指標中相應扣減?！?/p>

????1996年7月1日 新常住人口登記表和居民戶(hù)口簿正式啟用。新的戶(hù)口簿將“戶(hù)別”的填寫(xiě)重新規范為“家庭戶(hù)”和“集體戶(hù)”，取消了“農業(yè)”和“非農業(yè)”兩個(gè)戶(hù)口類(lèi)型。

????2001年3月30日 國務(wù)院批轉了公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)》，明確規定:全國所有的鎮和縣級市市區，取消“農轉非”指標，不再實(shí)行計劃指標管理。凡在當地有合法固定的住所、穩定的職業(yè)或生活來(lái)源的外來(lái)人口，均可辦理城鎮常住戶(hù)口。

????2013年 “城鎮化”成為新一任中央領(lǐng)導集體著(zhù)力推動(dòng)的核心詞匯。預測到2030年，中國城鎮化水平將達到70%，屆時(shí)居住在城鎮的人口將超過(guò)10億人，這也意味著(zhù)有3億人將從農村移居到城鎮。戶(hù)籍制度改革又一次被聚焦。

????其實(shí)市民抑或農民，只是一種職業(yè)或居住地的標志，本不應存在一種行政上的身份管制或遷徙壁壘。戶(hù)籍改革最大的難題，是剝離附加于戶(hù)籍之上、差異巨大的公共福利。這種差異，倒并不是指向城鎮戶(hù)口福利太多，而是指向農村戶(hù)口福利不足。改革的方向是補短，而非相反。也只有實(shí)現了社會(huì )保障的普惠化，農民才不會(huì )因生活所迫而無(wú)節制地涌向城市。畢竟，“葉落歸根”的傳統觀(guān)念仍在中國底層社會(huì )結構中根深蒂固。

????□王琳（海南學(xué)者）